Defectos y limitaciones de la Comisión Nacional Anticorrupción
Enrique Peña Nieto, presidente.
Foto: Eduardo Miranda
Foto: Eduardo Miranda
MÉXICO, D.F. (Proceso).- En el Índice de Percepción de la Corrupción 2012 de Transparencia Internacional México obtuvo una calificación de 3.4 sobre 10; ocupó el lugar 105 entre 176 países (100 entre 183 en 2011), es decir que seguimos reprobados y descendiendo en la posición que ocupamos en el mundo. Por su parte en la lista de naciones evaluadas en América bajamos del lugar 20 al 23. Como podemos observar, la percepción de corrupción en el país aumenta año con año.
Conocemos también que de cada 100 denuncias presentadas en México, sólo entre una y dos terminan en sanción, en tanto que en Japón de cada 100 denuncias que se presentan, 98 concluyen en castigo.
México se ha convertido en un país sin sanción, en una sociedad que no castiga a los infractores de la ley; se ha constituido en una sociedad impune que alcanza altos grados de cinismo. En su tiempo San Agustín afirmaba: “Sin la justicia, los reinos son sociedades de bandoleros”.
Ante el cáncer de la corrupción que corroe hasta lo más profundo las entrañas del país, es urgente tomar medidas. El gobierno entrante preparó un proyecto (iniciativa) para crear la Comisión Nacional Anticorrupción (CNA).
Se han conocido muchas críticas de partidos políticos, legisladores, analistas, investigadores, organizaciones empresariales y académicas y de la sociedad sobre esta iniciativa. Destacan las siguientes:
1. Surgirá con grandes limitaciones, afirma el Consejo Coordinador Empresarial, debido a que:
a) Sólo podrá sancionar a servidores públicos que cometan faltas administrativas.
b) No ejercerá acciones penales, pues cuando detecte actos presuntamente ilícitos constitutivos de delito dará vista al Ministerio Público.
c) El presidente de la República designará a sus cinco miembros, los cuales podrán ser objetados por el Senado si cuenta con las dos terceras partes de los votos, en cuyo caso el mandatario podrá designar a otros.
d) Si existiera un nuevo rechazo del Senado, entonces el presidente decidirá en definitiva el nombramiento de los comisionados.
e) Y no se resuelve el problema de la corrupción si persiste la impunidad, para lo que se requiere que haya sanciones, castigos ejemplares para los servidores públicos que cometan actos indebidos e infrinjan las leyes.
2. La bancada del PRD en el Senado señala por su parte:
a) Si de verdad se quiere entrar al tema de la corrupción, la rendición de cuentas y la eficiencia del gasto público, la iniciativa del nuevo gobierno no se puede quedar en una institución que lo que busca es “taparle el ojo al macho” (sic).
b) La creación de la CNA sólo puede sancionar a funcionarios que incurran en faltas administrativas.
c) No podrá ejercer acción penal, ya que cuando detecte actos presumiblemente constitutivos de delito tendrá que dar vista al Ministerio Público y coadyuvar en la investigación.
d) En su lugar presentó una iniciativa de creación de una Agencia Nacional de Combate a la Corrupción con las siguientes características:
* Estará integrada por siete fiscales generales aprobados por el Senado por mayoría calificada.
* Contará con un Consejo Consultivo Ciudadano para el seguimiento y evaluación de sus funciones.
* Gozará de autonomía de investigación y persecución de los delitos en la materia, tanto federales como locales. Estos últimos por vía de atracción.
* Podrá ejercer acción penal contra servidores públicos que cometan actos de corrupción; solicitar órdenes de aprehensión; integrar la investigación, búsqueda y presentación de pruebas; solicitar al juez la información necesaria aunque esté protegida, y sancionar a los culpables.
* Y solicitar el auxilio de la fuerza pública y la coadyuvancia del Ministerio Público, así como de los órganos de fiscalización e instituciones de transparencia.
3. Salvador Vega Casillas, exsecretario de la Función Pública y actual senador del PAN, opina lo siguiente:
Con la creación de la CNA se pueden afectar seriamente la transparencia, la rendición de cuentas y la fiscalización, materias en las que se ha avanzado con la actuación de la Auditoría Superior de la Federación (ASF), el Instituto Federal de Acceso a la Información (IFAI) y la Secretaría de la Función Pública (SFP). Puede suceder que en lugar de avanzar en el combate a la corrupción provoquemos que la fiscalización tenga regresiones importantes y se haga laxa, pues en lugar de atacar la impunidad como la principal causa generadora de corrupción por la falta de castigo a los culpables, ahora los contralores internos o auditores internos, así como los auditores externos, están siendo designados por los propios titulares de dependencias y entidades públicas, lo que hará muy débil la fiscalización en su contenido y consecuencias.
4. Por su parte la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos expresa la siguiente opinión:
Un estudio realizado sobre las agencias anticorrupción en el mundo que han sido exitosas (como las de Hong Kong y Singapur) señala que éstas deben tener facultades de investigación, detención, registro e incautación, acceso a toda la información financiera requerida sin limitaciones, confiscación de bienes e imposición de sanciones penales.
5. El Centro de Investigación y Docencia Económicas afirma:
El periodo de transición para crear la CNA es el peor de los mundos posibles, pues no se ha abandonado un sistema considerado malo por el nuevo gobierno ni se ha creado el nuevo.
6. La posición de México Evalúa se resume así:
La situación prevaleciente convierte a la SFP en una especie de zombie, pues sigue existiendo y dispone de presupuesto y personal, pero con menos facultades y una fecha fatal –aún incierta– para su desaparición.
7. Otras debilidades de la iniciativa de creación de la CNA:
a) Los cinco comisionados serán nombrados por el presidente de la República, lo que significa que no serán independientes.
b) Sólo tendrán facultades de sanción administrativa a servidores públicos, contando con atribuciones de investigación, pero no podrán llevar a cabo funciones de fiscalización ni de resolución de inconformidades ni tampoco podrán imponer sanciones penales.
En conclusión, el problema de la corrupción es la impunidad que la propicia, la detona y la hace posible, pues no existen sanciones que se apliquen a los culpables, lo que se convierte en un incentivo perverso que finalmente impulsa la comisión de actos indebidos.
El grado de corrupción e impunidad se multiplica cuando no hay reglas claras para normar las relaciones entre los distintos actores de la sociedad. El exceso de trámites, procedimientos y discrecionalidad de las autoridades, que actualmente son la constante en el actuar del gobierno, son otras de las razones de la enorme corrupción que ahoga al país.
En tanto no reconozcamos y diagnostiquemos correctamente el problema de la corrupción no será posible superarlo. Entre otras causas el problema es multifactorial por las razones siguientes:
1. Pérdida acelerada de valores y principios en las familias, las escuelas y los gobiernos debido a la mala educación.
2. Exceso de tramitología y procedimientos para obtener servicios públicos, concesiones, contratos de adquisición y obra pública, así como favores indebidos de las autoridades.
3. Leyes, normas y reglas poco claras que propician los vacíos que generan la corrupción.
4. Discrecionalidad excesiva de servidores públicos que se convierte en arbitrariedad.
5. Diseños institucionales inadecuados que no permiten resolver las causas de ineficiencia, ineficacia y corrupción.
6. Falta de sanción a los culpables por la manipulación de la interpretación de las leyes por parte de policías, agentes del Ministerio Público, jueces, magistrados, ministros y partidos políticos.
En resumen:
1. La impunidad es la que propicia y detona la corrupción.
2. México es una sociedad sin consecuencias ni sanciones.
3. La iniciativa existente sobre la CNA genera mayor burocracia, discrecionalidad y gasto corriente.
4. Ya existen la ASF, el IFAI, la SFP. ¿Qué pasará con estas instituciones? ¿Cómo se coordinarán? ¿Cuáles desaparecerán?
5. La creación de la CNA y la desaparición de la SFP crearán vacíos de funciones públicas en los casos de control interno, auditoría, servicio civil de carrera, obra pública, gasto federal transferido a estados y municipios y responsabilidades de servidores públicos, entre otras.
6. No puede ni debe permitirse que los titulares de dependencias y entidades nombren a sus contralores internos y a sus auditores externos, pues existe el gran riesgo de que las revisiones se efectúen a gusto de los responsables a través de un conveniente intercambio de complacencias. La Iglesia en manos de Lutero.
7. Sería más fácil, sin crear nuevas instituciones –con mayor burocracia y discrecionalidad así como más costo administrativo– considerar y evaluar la conveniencia de tomar las decisiones siguientes:
a) La función de control interno, que debe ser preventivo y llevar a cabo la evaluación de riesgos, debe ubicarse dependiendo de la Presidencia de la República, absorbiendo muchas de las funciones que desempeña en la actualidad la SFP, la cual debe desaparecer: Nunca debió ser secretaría de Estado, pues los reflectores y las aspiraciones de algunos de sus responsables desvirtuaron la misión, visión y objetivos sustantivos de la misma.
b) Crear una Unidad Administrativa que dependa del presidente, con funciones de control y auditoría interna, que reporte y responda de los resultados de su gestión únicamente en el ámbito del Poder Ejecutivo. Reportar sus resultados definitivos al Poder Legislativo, a la CNA, a la ASF y a las demás instituciones que procedan.
c) Distribuir las demás funciones que desempeña la SFP entre las dependencias y entidades del sector público que tengan atribuciones afines o complementarias, como la ASF, el IFAI, la Secretaría de Hacienda, el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval), la Secretaría de Desarrollo Social y otras.
d) Otorgar autonomía constitucional a la ASF sin afectar ninguna de las atribuciones con que cuenta la Cámara de Diputados. La ASF seguirá rindiendo el informe del resultado de su fiscalización ante ésta y deberá comparecer cuantas veces sea convocada.
e) Otorgar facultades de sanción administrativa a la ASF en los casos importantes que puedan ser atraídos por la institución.
f) Eliminar la excepción de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación (artículo 2), para que los partidos políticos sean fiscalizados por la ASF. La transparencia y la rendición de cuentas deben ser universales.
g) Dar autonomía constitucional al Ministerio Público con el fin de que no actúe para satisfacer los intereses políticos de ningún poder y ningún partido, y funcionar con total independencia en el ejercicio cabal de su responsabilidad con la sociedad.
En síntesis, si no se corrigen las debilidades de la iniciativa de creación de la CNA, no tienen sentido su nacimiento ni la extinción de la SFP.
Si se desea realmente abatir la corrupción en México lo que debería hacerse es fortalecer las instituciones existentes (ASF, IFAI, Coneval, SFP, SHCP y el Ministerio Público, entre otras) dotándolas de mayores facultades de sanción y dándoles mayor autonomía, así como eliminar los grandes vacíos existentes en leyes, normas y reglas de operación y eliminar todos los espacios de discrecionalidad y arbitrariedad con que cuentan los servidores públicos de todos los poderes y de los tres niveles de gobierno.
Sólo así podremos aspirar a crear un país mejor en beneficio de todos los mexicanos.
*Auditor Superior de la Federación entre 2002 y 2009.
Conocemos también que de cada 100 denuncias presentadas en México, sólo entre una y dos terminan en sanción, en tanto que en Japón de cada 100 denuncias que se presentan, 98 concluyen en castigo.
México se ha convertido en un país sin sanción, en una sociedad que no castiga a los infractores de la ley; se ha constituido en una sociedad impune que alcanza altos grados de cinismo. En su tiempo San Agustín afirmaba: “Sin la justicia, los reinos son sociedades de bandoleros”.
Ante el cáncer de la corrupción que corroe hasta lo más profundo las entrañas del país, es urgente tomar medidas. El gobierno entrante preparó un proyecto (iniciativa) para crear la Comisión Nacional Anticorrupción (CNA).
Se han conocido muchas críticas de partidos políticos, legisladores, analistas, investigadores, organizaciones empresariales y académicas y de la sociedad sobre esta iniciativa. Destacan las siguientes:
1. Surgirá con grandes limitaciones, afirma el Consejo Coordinador Empresarial, debido a que:
a) Sólo podrá sancionar a servidores públicos que cometan faltas administrativas.
b) No ejercerá acciones penales, pues cuando detecte actos presuntamente ilícitos constitutivos de delito dará vista al Ministerio Público.
c) El presidente de la República designará a sus cinco miembros, los cuales podrán ser objetados por el Senado si cuenta con las dos terceras partes de los votos, en cuyo caso el mandatario podrá designar a otros.
d) Si existiera un nuevo rechazo del Senado, entonces el presidente decidirá en definitiva el nombramiento de los comisionados.
e) Y no se resuelve el problema de la corrupción si persiste la impunidad, para lo que se requiere que haya sanciones, castigos ejemplares para los servidores públicos que cometan actos indebidos e infrinjan las leyes.
2. La bancada del PRD en el Senado señala por su parte:
a) Si de verdad se quiere entrar al tema de la corrupción, la rendición de cuentas y la eficiencia del gasto público, la iniciativa del nuevo gobierno no se puede quedar en una institución que lo que busca es “taparle el ojo al macho” (sic).
b) La creación de la CNA sólo puede sancionar a funcionarios que incurran en faltas administrativas.
c) No podrá ejercer acción penal, ya que cuando detecte actos presumiblemente constitutivos de delito tendrá que dar vista al Ministerio Público y coadyuvar en la investigación.
d) En su lugar presentó una iniciativa de creación de una Agencia Nacional de Combate a la Corrupción con las siguientes características:
* Estará integrada por siete fiscales generales aprobados por el Senado por mayoría calificada.
* Contará con un Consejo Consultivo Ciudadano para el seguimiento y evaluación de sus funciones.
* Gozará de autonomía de investigación y persecución de los delitos en la materia, tanto federales como locales. Estos últimos por vía de atracción.
* Podrá ejercer acción penal contra servidores públicos que cometan actos de corrupción; solicitar órdenes de aprehensión; integrar la investigación, búsqueda y presentación de pruebas; solicitar al juez la información necesaria aunque esté protegida, y sancionar a los culpables.
* Y solicitar el auxilio de la fuerza pública y la coadyuvancia del Ministerio Público, así como de los órganos de fiscalización e instituciones de transparencia.
3. Salvador Vega Casillas, exsecretario de la Función Pública y actual senador del PAN, opina lo siguiente:
Con la creación de la CNA se pueden afectar seriamente la transparencia, la rendición de cuentas y la fiscalización, materias en las que se ha avanzado con la actuación de la Auditoría Superior de la Federación (ASF), el Instituto Federal de Acceso a la Información (IFAI) y la Secretaría de la Función Pública (SFP). Puede suceder que en lugar de avanzar en el combate a la corrupción provoquemos que la fiscalización tenga regresiones importantes y se haga laxa, pues en lugar de atacar la impunidad como la principal causa generadora de corrupción por la falta de castigo a los culpables, ahora los contralores internos o auditores internos, así como los auditores externos, están siendo designados por los propios titulares de dependencias y entidades públicas, lo que hará muy débil la fiscalización en su contenido y consecuencias.
4. Por su parte la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos expresa la siguiente opinión:
Un estudio realizado sobre las agencias anticorrupción en el mundo que han sido exitosas (como las de Hong Kong y Singapur) señala que éstas deben tener facultades de investigación, detención, registro e incautación, acceso a toda la información financiera requerida sin limitaciones, confiscación de bienes e imposición de sanciones penales.
5. El Centro de Investigación y Docencia Económicas afirma:
El periodo de transición para crear la CNA es el peor de los mundos posibles, pues no se ha abandonado un sistema considerado malo por el nuevo gobierno ni se ha creado el nuevo.
6. La posición de México Evalúa se resume así:
La situación prevaleciente convierte a la SFP en una especie de zombie, pues sigue existiendo y dispone de presupuesto y personal, pero con menos facultades y una fecha fatal –aún incierta– para su desaparición.
7. Otras debilidades de la iniciativa de creación de la CNA:
a) Los cinco comisionados serán nombrados por el presidente de la República, lo que significa que no serán independientes.
b) Sólo tendrán facultades de sanción administrativa a servidores públicos, contando con atribuciones de investigación, pero no podrán llevar a cabo funciones de fiscalización ni de resolución de inconformidades ni tampoco podrán imponer sanciones penales.
En conclusión, el problema de la corrupción es la impunidad que la propicia, la detona y la hace posible, pues no existen sanciones que se apliquen a los culpables, lo que se convierte en un incentivo perverso que finalmente impulsa la comisión de actos indebidos.
El grado de corrupción e impunidad se multiplica cuando no hay reglas claras para normar las relaciones entre los distintos actores de la sociedad. El exceso de trámites, procedimientos y discrecionalidad de las autoridades, que actualmente son la constante en el actuar del gobierno, son otras de las razones de la enorme corrupción que ahoga al país.
En tanto no reconozcamos y diagnostiquemos correctamente el problema de la corrupción no será posible superarlo. Entre otras causas el problema es multifactorial por las razones siguientes:
1. Pérdida acelerada de valores y principios en las familias, las escuelas y los gobiernos debido a la mala educación.
2. Exceso de tramitología y procedimientos para obtener servicios públicos, concesiones, contratos de adquisición y obra pública, así como favores indebidos de las autoridades.
3. Leyes, normas y reglas poco claras que propician los vacíos que generan la corrupción.
4. Discrecionalidad excesiva de servidores públicos que se convierte en arbitrariedad.
5. Diseños institucionales inadecuados que no permiten resolver las causas de ineficiencia, ineficacia y corrupción.
6. Falta de sanción a los culpables por la manipulación de la interpretación de las leyes por parte de policías, agentes del Ministerio Público, jueces, magistrados, ministros y partidos políticos.
En resumen:
1. La impunidad es la que propicia y detona la corrupción.
2. México es una sociedad sin consecuencias ni sanciones.
3. La iniciativa existente sobre la CNA genera mayor burocracia, discrecionalidad y gasto corriente.
4. Ya existen la ASF, el IFAI, la SFP. ¿Qué pasará con estas instituciones? ¿Cómo se coordinarán? ¿Cuáles desaparecerán?
5. La creación de la CNA y la desaparición de la SFP crearán vacíos de funciones públicas en los casos de control interno, auditoría, servicio civil de carrera, obra pública, gasto federal transferido a estados y municipios y responsabilidades de servidores públicos, entre otras.
6. No puede ni debe permitirse que los titulares de dependencias y entidades nombren a sus contralores internos y a sus auditores externos, pues existe el gran riesgo de que las revisiones se efectúen a gusto de los responsables a través de un conveniente intercambio de complacencias. La Iglesia en manos de Lutero.
7. Sería más fácil, sin crear nuevas instituciones –con mayor burocracia y discrecionalidad así como más costo administrativo– considerar y evaluar la conveniencia de tomar las decisiones siguientes:
a) La función de control interno, que debe ser preventivo y llevar a cabo la evaluación de riesgos, debe ubicarse dependiendo de la Presidencia de la República, absorbiendo muchas de las funciones que desempeña en la actualidad la SFP, la cual debe desaparecer: Nunca debió ser secretaría de Estado, pues los reflectores y las aspiraciones de algunos de sus responsables desvirtuaron la misión, visión y objetivos sustantivos de la misma.
b) Crear una Unidad Administrativa que dependa del presidente, con funciones de control y auditoría interna, que reporte y responda de los resultados de su gestión únicamente en el ámbito del Poder Ejecutivo. Reportar sus resultados definitivos al Poder Legislativo, a la CNA, a la ASF y a las demás instituciones que procedan.
c) Distribuir las demás funciones que desempeña la SFP entre las dependencias y entidades del sector público que tengan atribuciones afines o complementarias, como la ASF, el IFAI, la Secretaría de Hacienda, el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval), la Secretaría de Desarrollo Social y otras.
d) Otorgar autonomía constitucional a la ASF sin afectar ninguna de las atribuciones con que cuenta la Cámara de Diputados. La ASF seguirá rindiendo el informe del resultado de su fiscalización ante ésta y deberá comparecer cuantas veces sea convocada.
e) Otorgar facultades de sanción administrativa a la ASF en los casos importantes que puedan ser atraídos por la institución.
f) Eliminar la excepción de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación (artículo 2), para que los partidos políticos sean fiscalizados por la ASF. La transparencia y la rendición de cuentas deben ser universales.
g) Dar autonomía constitucional al Ministerio Público con el fin de que no actúe para satisfacer los intereses políticos de ningún poder y ningún partido, y funcionar con total independencia en el ejercicio cabal de su responsabilidad con la sociedad.
En síntesis, si no se corrigen las debilidades de la iniciativa de creación de la CNA, no tienen sentido su nacimiento ni la extinción de la SFP.
Si se desea realmente abatir la corrupción en México lo que debería hacerse es fortalecer las instituciones existentes (ASF, IFAI, Coneval, SFP, SHCP y el Ministerio Público, entre otras) dotándolas de mayores facultades de sanción y dándoles mayor autonomía, así como eliminar los grandes vacíos existentes en leyes, normas y reglas de operación y eliminar todos los espacios de discrecionalidad y arbitrariedad con que cuentan los servidores públicos de todos los poderes y de los tres niveles de gobierno.
Sólo así podremos aspirar a crear un país mejor en beneficio de todos los mexicanos.
*Auditor Superior de la Federación entre 2002 y 2009.
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