El misterio mexicano
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| Gordon H. Hanson ( Ver todos sus artículos ) |
México entró a la OCDE en 1994. Fue un indicio de que el club de los países ricos reconocía que estaba camino al éxito. Luego de suspender el pago de su deuda en el año de 1982, con la ulterior devaluación de su moneda y de su economía, México había hecho cambios estructurales que países de América Latina y Europa del Este no se plantearían sino una década después. Fue una reforma ambiciosa que redujo el papel del Estado y abrió el país a la economía global. De su proceso de estabilización macroeconómica salió con un banco central independiente y mercados financieros más desarrollados. Liberalizó el comercio exterior y la inversión extranjera, primero de forma unilateral, mediante su adhesión al GATT, y luego con el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN). Privatizó cerca de mil empresas, entre ellas Teléfonos de México y los bancos, que habían sido nacionalizados en la crisis de 1982. Para 1994, año en que entró en vigor el TLCAN, la transformación de México parecía completa y el país uno de los modelos exitosos del Consenso de Washington.1
Sólo faltaba crecer. En los siguientes años México bajó la inflación, mantuvo la disciplina fiscal, redujo la deuda externa y multiplicó su comercio exterior, pero creció poco. Tanto como Argentina, pero menos que Chile y Brasil (gráfica A), y mucho menos que los países del Sudeste Asiático o Europa Oriental (gráficas B y C). Entre 1985 y 2008 su ingreso per cápita creció sólo un 1.1% anual, menos que todos los países comparables, salvo Venezuela (0.8%). Dado el vigor y la profundidad de las reformas emprendidas, hay que decir que México presenta malos resultados. Ni la historia, ni la concentración de la economía en el petróleo, ni la inestabilidad política, ni la violencia explican este hecho.
Países latinoamericanos con un legado cultural parecido al de México han crecido más. El petróleo era el 77% de las exportaciones en 1982, pero sólo el 13% en 2009. México hizo un tránsito sin fracturas a la democracia. La violencia es más reciente que el crecimiento pobre. Luego de tres décadas de caminar lento, hay que asumir que México tiene límites estructurales más que problemas de corto plazo. Hay diferentes explicaciones de esos límites. Las más sólidas apuntan a una combinación de tres factores internos: mal funcionamiento del crédito, poca calidad de bienes no comerciables (electricidad, telecomunicaciones, educación) y baja productividad por aumento de la economía informal. El factor externo de mayor importancia es quizá la competencia de China, pues México exporta los mismos bienes que ese país, pero no vende los que China compra.
Países latinoamericanos con un legado cultural parecido al de México han crecido más. El petróleo era el 77% de las exportaciones en 1982, pero sólo el 13% en 2009. México hizo un tránsito sin fracturas a la democracia. La violencia es más reciente que el crecimiento pobre. Luego de tres décadas de caminar lento, hay que asumir que México tiene límites estructurales más que problemas de corto plazo. Hay diferentes explicaciones de esos límites. Las más sólidas apuntan a una combinación de tres factores internos: mal funcionamiento del crédito, poca calidad de bienes no comerciables (electricidad, telecomunicaciones, educación) y baja productividad por aumento de la economía informal. El factor externo de mayor importancia es quizá la competencia de China, pues México exporta los mismos bienes que ese país, pero no vende los que China compra.
Mal crédito
México sobresale por sus bajos niveles de crédito a empresas y hogares. Entre 2001 y 2008 el crédito al sector privado fue de 18% del producto interno bruto, menor que el de todos los países comparables, salvo Argentina y Venezuela. México tiene un problema crónico de crédito desde que se independizó de España. Un problema histórico ha sido el riesgo de expropiación. En los últimos 40 años el gobierno mexicano expropió los activos de los bancos privados en dos ocasiones La primera a mediados de 1970, cuando el gobierno aumentó a más del 40% la reserva legal y pagó por una tasa de interés que desató la inflación. La segunda fue la nacionalización de 1982.2, 3
Otro problema ha sido el descontrol de los préstamos bancarios. Luego de la reprivatización de la banca en 1991 el crédito bancario creció rápidamente, financiado en parte por préstamos entre los propios bancos que el gobierno respaldó. Se acumularon carteras de créditos improductivos que la devaluación de 1995 hizo insostenibles conduciendo a la quiebra al sistema bancario. Luego de la crisis de 1994-1995 México modernizó sus reglas financieras, pero no las que dan garantías de cobro a los prestadores. En los Indicadores para hacer negocios del Banco Mundial de 2004, México obtuvo 0 de 4 puntos en el rubro de garantías a acreedores, lo que lo sitúa entre los peores 11 países medidos en la materia (de 132). El hecho es que los créditos al sector privado se han reducido en los últimos 20 años (cuadro 1).
México sobresale por sus bajos niveles de crédito a empresas y hogares. Entre 2001 y 2008 el crédito al sector privado fue de 18% del producto interno bruto, menor que el de todos los países comparables, salvo Argentina y Venezuela. México tiene un problema crónico de crédito desde que se independizó de España. Un problema histórico ha sido el riesgo de expropiación. En los últimos 40 años el gobierno mexicano expropió los activos de los bancos privados en dos ocasiones La primera a mediados de 1970, cuando el gobierno aumentó a más del 40% la reserva legal y pagó por una tasa de interés que desató la inflación. La segunda fue la nacionalización de 1982.2, 3
Otro problema ha sido el descontrol de los préstamos bancarios. Luego de la reprivatización de la banca en 1991 el crédito bancario creció rápidamente, financiado en parte por préstamos entre los propios bancos que el gobierno respaldó. Se acumularon carteras de créditos improductivos que la devaluación de 1995 hizo insostenibles conduciendo a la quiebra al sistema bancario. Luego de la crisis de 1994-1995 México modernizó sus reglas financieras, pero no las que dan garantías de cobro a los prestadores. En los Indicadores para hacer negocios del Banco Mundial de 2004, México obtuvo 0 de 4 puntos en el rubro de garantías a acreedores, lo que lo sitúa entre los peores 11 países medidos en la materia (de 132). El hecho es que los créditos al sector privado se han reducido en los últimos 20 años (cuadro 1).
¿Cuánto del bajo crecimiento de México se explica por su mal sistema de crédito? No lo sabemos con precisión, pero sí sabemos que, en algunos estudios comparativos, las empresas que dicen resentir más la falta de créditos son las mexicanas y que las ventas de las empresas que menos crecen son las que tienen más dificultades de acceso al crédito, medido en requisitos de garantías, papeleo bancario y tasas de interés.4
Baja productividad
El tamaño del sector informal en América Latina se cita frecuentemente como un lastre para el desarrollo económico. Salvo en la llamada “perspectiva romántica” de Hernando de Soto, para quien las empresas informales son una parte vibrante, poco apreciada, de la economía productiva, los economistas ven la informalidad como consecuencia de que las empresas permanecen pequeñas para evitar el pago de las onerosas regulaciones gubernamentales.5 La informalidad mantiene a flote empresas que si tuvieran que competir en igualdad de condiciones se verían obligadas a cerrar, ya sea por mala gestión o por uso de tecnología obsoleta. Una de las consecuencias de la informalidad es la supervivencia de pequeñas empresas improductivas. La dispersión productiva de las empresas de México es mucho mayor que la de Estados Unidos. En 2004 el 36% del empleo industrial de México era en establecimientos con menos de 50 trabajadores, y el 22% en establecimientos con menos de 10 trabajadores. Las empresas con menos de 10 empleados tienden a tener una productividad general muy baja.6
Si la productividad de las empresas informales se igualara con las que tienen las empresas formales de mayor calidad, la productividad general de México mejoraría 100% en el sector de la manufactura y 250% y 300% en los sectores no manufactureros. Sería, curiosamente, comparable a la de China, y entre una y media y dos veces mayor que la de Argentina, Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador o Uruguay.7
Según Santiago Levy, un factor que alienta la informalidad, y afecta la productividad, es el sistema dual de la seguridad social mexicana. En el sistema de la economía formal, trabajadores y empleadores pagan un impuesto sobre la nómina para cubrir las prestaciones de seguridad social. Hay un segundo sistema de seguridad social que protege a los trabajadores informales, quienes por ley deberían estar inscritos en la seguridad social, pero no lo están: los trabajadores independientes, los no remunerados o los remunerados por comisión. Todos ellos, aunque no paguen impuestos, tienen derecho a programas de protección social que el Estado provee y que se han expandido mucho en los últimos años hasta llegar a un esquema de protección llamado Seguro Popular.8
Baja productividad
El tamaño del sector informal en América Latina se cita frecuentemente como un lastre para el desarrollo económico. Salvo en la llamada “perspectiva romántica” de Hernando de Soto, para quien las empresas informales son una parte vibrante, poco apreciada, de la economía productiva, los economistas ven la informalidad como consecuencia de que las empresas permanecen pequeñas para evitar el pago de las onerosas regulaciones gubernamentales.5 La informalidad mantiene a flote empresas que si tuvieran que competir en igualdad de condiciones se verían obligadas a cerrar, ya sea por mala gestión o por uso de tecnología obsoleta. Una de las consecuencias de la informalidad es la supervivencia de pequeñas empresas improductivas. La dispersión productiva de las empresas de México es mucho mayor que la de Estados Unidos. En 2004 el 36% del empleo industrial de México era en establecimientos con menos de 50 trabajadores, y el 22% en establecimientos con menos de 10 trabajadores. Las empresas con menos de 10 empleados tienden a tener una productividad general muy baja.6
Si la productividad de las empresas informales se igualara con las que tienen las empresas formales de mayor calidad, la productividad general de México mejoraría 100% en el sector de la manufactura y 250% y 300% en los sectores no manufactureros. Sería, curiosamente, comparable a la de China, y entre una y media y dos veces mayor que la de Argentina, Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador o Uruguay.7
Según Santiago Levy, un factor que alienta la informalidad, y afecta la productividad, es el sistema dual de la seguridad social mexicana. En el sistema de la economía formal, trabajadores y empleadores pagan un impuesto sobre la nómina para cubrir las prestaciones de seguridad social. Hay un segundo sistema de seguridad social que protege a los trabajadores informales, quienes por ley deberían estar inscritos en la seguridad social, pero no lo están: los trabajadores independientes, los no remunerados o los remunerados por comisión. Todos ellos, aunque no paguen impuestos, tienen derecho a programas de protección social que el Estado provee y que se han expandido mucho en los últimos años hasta llegar a un esquema de protección llamado Seguro Popular.8
La pregunta es si, como sostiene Levy, la expansión de los programas de protección social para trabajadores informales alienta la informalidad y, con ella, la improductividad. Los datos agregados no muestran una tendencia al alza en la informalidad.9 Entre 1995 y 2009 la proporción de trabajadores empleados fuera del sistema de seguridad social en México disminuyó del 66% al 62%, a pesar de que la informalidad aumentó entre los trabajadores urbanos. Entre las diferentes categorías de trabajadores del sector informal, sólo el porcentaje de mano de obra ilegal asalariada ha aumentado con el tiempo. El porcentaje de trabajadores autoempleados se ha mantenido estable y el porcentaje de trabajadores pagados por comisión se ha reducido. Los programas de protección social para los pobres en México han incorporado la informalidad, lo que contribuye a su persistencia, pero no pueden explicar los orígenes de la informalidad en México o por qué los efectos del crecimiento de la informalidad en el país son peores que en otras partes de América Latina.
Bienes básicos caros y educación mala
México destaca por tener precios altos de electricidad y telecomunicaciones, así como una mano de obra poco calificada. México presenta niveles muy altos de concentración en una sola empresa de telefonía fija y móvil: Telmex controla más del 90% de la primera y más del 70% de la segunda. Tiene los mayores costos por servicios de línea fija de teléfono para empresas (dos veces y media más altos que en Estados Unidos), y el menor número de suscriptores de internet de banda ancha por habitante entre un grupo de países10 en desarrollo y desarrollados.11 Es posible que la posición dominante de Telmex en el mercado le permita altas ganancias pero no está claro que eso afecte la tasa de crecimiento de México. No se ha establecido aún un vínculo causal entre el precio y la disponibilidad de servicios de telecomunicaciones y el crecimiento económico.
Por sorprendente que pueda parecer para un país que exporta petróleo, México tiene precios altos de electricidad. Desde el año 2000 los precios de electricidad por kilovatio superan los de Estados Unidos entre 1.1 y 1.7 veces. México tiene la tasa más alta de pérdida de energía, medida como la energía producida pero no pagada como porcentaje del total de energía manejada.12 Las causas inmediatas de los altos costos y baja calidad en la generación de electricidad de México son la dependencia en la producción de petróleo, la baja productividad laboral y los altos salarios para los trabajadores del sector, cuya nómina es más de tres veces el promedio de la de los trabajadores del sector formal. Si el sector eléctrico de México tuviera la productividad laboral de Chile, México tendría 62% menos trabajadores en el sector. Al igual que con los servicios de telecomunicaciones, los altos precios de electricidad aumentan los costos de producción en comparación con otros países. Una vez más, sin embargo, no está claro cómo es que el precio de la electricidad afecta la tasa de crecimiento económico.
Un factor clave para el crecimiento es la oferta de mano de obra calificada. En el año 2007 sólo el 50% de los mexicanos de entre 15 y 19 años de edad estaban inscritos en instituciones educativas públicas o privadas, cifras ligeramente superiores a los niveles de Turquía, pero entre un 20% y un 42% inferiores a los de Brasil, Chile, Estonia, Hungría, Corea, Portugal, la República Eslovaca y Eslovenia.13 El bajo rendimiento educativo de México se puede atribuir a que su sistema educativo está controlado por poderosos sindicatos laborales. Cerca del 90% del gasto público en educación en México es en compensación del personal, dejando muy poco presupuesto disponible para edificios, computadoras u otra infraestructura educativa.
Otro de los factores que puede afectar la oferta de México de mano de obra calificada es la emigración a Estados Unidos. Datos de 2008 señalan que había 11.4 millones de personas nacidas en México residiendo en Estados Unidos, el 9.5% del total de la población de México. En el 2000 el 18% de los hombres de 16 a 25 años nacidos en México residían en Estados Unidos, en comparación con el 9% de 46 a 55 años de edad. Sin embargo, el perfil de competencias de los emigrantes difiere sólo ligeramente de quienes se quedan en México.
Una razón es que dado que la mayoría de los emigrantes mexicanos llegan a Estados Unidos de manera ilegal es posible que perciban pocos incentivos para seguir estudiando más allá de la secundaria. Por lo tanto, la emigración puede estar contribuyendo al bajo índice de asistencia escolar entre jóvenes de 15 a 19 años en México. En el México rural concluyen que la probabilidad de terminar la escuela secundaria o comenzar la preparatoria es menor para los jóvenes de hogares que han enviado migrantes al extranjero.14
La competencia China
Las exportaciones han aumentado de forma exponencial en México: del 12% del PIB en 1982 al 28% en 2008. No son las grandes empresas integradas verticalmente las que exportan la mayor parte de los bienes de México. Casi la mitad de las exportaciones de manufactura del país y más del 20% de su valor añadido industrial (en 2006) son producidos por maquiladoras que importan insumos del extranjero, principalmente de Estados Unidos, ensamblan los productos finales y los exportan de nuevo, sobre todo a Estados Unidos.15 Hong Kong y Taiwán también empezaron su desarrollo industrial con una fuerte dependencia de sus maquiladoras. Pero sus empresas pasaron después a producir equipos originales y de marcas propias, lo que implica un aumento en la fabricación de insumos y diseño.16 México no ha hecho esa transición, sigue en la maquila.
Bienes básicos caros y educación mala
México destaca por tener precios altos de electricidad y telecomunicaciones, así como una mano de obra poco calificada. México presenta niveles muy altos de concentración en una sola empresa de telefonía fija y móvil: Telmex controla más del 90% de la primera y más del 70% de la segunda. Tiene los mayores costos por servicios de línea fija de teléfono para empresas (dos veces y media más altos que en Estados Unidos), y el menor número de suscriptores de internet de banda ancha por habitante entre un grupo de países10 en desarrollo y desarrollados.11 Es posible que la posición dominante de Telmex en el mercado le permita altas ganancias pero no está claro que eso afecte la tasa de crecimiento de México. No se ha establecido aún un vínculo causal entre el precio y la disponibilidad de servicios de telecomunicaciones y el crecimiento económico.
Por sorprendente que pueda parecer para un país que exporta petróleo, México tiene precios altos de electricidad. Desde el año 2000 los precios de electricidad por kilovatio superan los de Estados Unidos entre 1.1 y 1.7 veces. México tiene la tasa más alta de pérdida de energía, medida como la energía producida pero no pagada como porcentaje del total de energía manejada.12 Las causas inmediatas de los altos costos y baja calidad en la generación de electricidad de México son la dependencia en la producción de petróleo, la baja productividad laboral y los altos salarios para los trabajadores del sector, cuya nómina es más de tres veces el promedio de la de los trabajadores del sector formal. Si el sector eléctrico de México tuviera la productividad laboral de Chile, México tendría 62% menos trabajadores en el sector. Al igual que con los servicios de telecomunicaciones, los altos precios de electricidad aumentan los costos de producción en comparación con otros países. Una vez más, sin embargo, no está claro cómo es que el precio de la electricidad afecta la tasa de crecimiento económico.
Un factor clave para el crecimiento es la oferta de mano de obra calificada. En el año 2007 sólo el 50% de los mexicanos de entre 15 y 19 años de edad estaban inscritos en instituciones educativas públicas o privadas, cifras ligeramente superiores a los niveles de Turquía, pero entre un 20% y un 42% inferiores a los de Brasil, Chile, Estonia, Hungría, Corea, Portugal, la República Eslovaca y Eslovenia.13 El bajo rendimiento educativo de México se puede atribuir a que su sistema educativo está controlado por poderosos sindicatos laborales. Cerca del 90% del gasto público en educación en México es en compensación del personal, dejando muy poco presupuesto disponible para edificios, computadoras u otra infraestructura educativa.
Otro de los factores que puede afectar la oferta de México de mano de obra calificada es la emigración a Estados Unidos. Datos de 2008 señalan que había 11.4 millones de personas nacidas en México residiendo en Estados Unidos, el 9.5% del total de la población de México. En el 2000 el 18% de los hombres de 16 a 25 años nacidos en México residían en Estados Unidos, en comparación con el 9% de 46 a 55 años de edad. Sin embargo, el perfil de competencias de los emigrantes difiere sólo ligeramente de quienes se quedan en México.
Una razón es que dado que la mayoría de los emigrantes mexicanos llegan a Estados Unidos de manera ilegal es posible que perciban pocos incentivos para seguir estudiando más allá de la secundaria. Por lo tanto, la emigración puede estar contribuyendo al bajo índice de asistencia escolar entre jóvenes de 15 a 19 años en México. En el México rural concluyen que la probabilidad de terminar la escuela secundaria o comenzar la preparatoria es menor para los jóvenes de hogares que han enviado migrantes al extranjero.14
La competencia China
Las exportaciones han aumentado de forma exponencial en México: del 12% del PIB en 1982 al 28% en 2008. No son las grandes empresas integradas verticalmente las que exportan la mayor parte de los bienes de México. Casi la mitad de las exportaciones de manufactura del país y más del 20% de su valor añadido industrial (en 2006) son producidos por maquiladoras que importan insumos del extranjero, principalmente de Estados Unidos, ensamblan los productos finales y los exportan de nuevo, sobre todo a Estados Unidos.15 Hong Kong y Taiwán también empezaron su desarrollo industrial con una fuerte dependencia de sus maquiladoras. Pero sus empresas pasaron después a producir equipos originales y de marcas propias, lo que implica un aumento en la fabricación de insumos y diseño.16 México no ha hecho esa transición, sigue en la maquila.
Este fracaso lo ha dejado expuesto a la competencia de China, cuya abundancia de mano de obra poco calificada le ha dado una fuerte ventaja. La gráfica D muestra que durante el periodo 1991 y 2007 la participación china en la manufactura de bienes para Estados Unidos aumentó de manera constante, mientras que la participación de México aumentó a lo largo de la década de 1990 y luego comenzó a declinar. El crecimiento de China es más amenazante para México que para otros países de América Latina, que tienden a exportar minerales, productos agrícolas y otros bienes que China importa. Para bien o para mal, la fortuna de México en la economía mundial está asociada a la manufactura. Entre 2000 y 2005 el sector manufacturero representó el 88% de las exportaciones de China y el 83% de las de México, pero sólo el 54% en Brasil, 34% en Colombia, el 20% en Perú y 16% en Chile.
El desafío que representa para México el crecimiento de las exportaciones de China es que los dos países se especializan en productos similares.
El tamaño de China y su incremento orientado al exterior ha modificado los precios internacionales en favor de los países que producen lo que China importa y en contra de los que producen lo que China exporta. México está en este último caso, mientras que Argentina, Brasil, Chile, Colombia y Perú en el primero.
Todos los análisis sobre el crecimiento y desarrollo en México terminan pareciendo un mural de Diego Rivera, con demasiadas figuras. Quizás lo más sorprendente de la experiencia de México es que el país se haya esforzado tanto y logrado tan poco. La amplitud y profundidad de la reforma es asombrosa, pero México no tiene mucho que mostrar. El bajo rendimiento de México tiene muchas causas: mal sistema de crédito, persistencia de la informalidad, control monopólico de mercados clave, ineficacia de la educación pública. Pero no sabemos la importancia relativa de estos factores en el desempeño económico del país.
Viendo a futuro, uno esperaría que la reflexión se centre en políticas públicas que atiendan todos los factores, porque existe el peligro de plantearse políticas sectoriales sin considerar cómo interactúan los distintos sectores entre sí. Esto significa que el énfasis en buscar soluciones que sólo atienden un problema, como si eso fuera a solucionar los problemas del resto de la estructura económica, es una mala guía para pensar en futuras reformas que podrían cambiar los resultados económicos del país. En economía, como en muchos otros temas, no hay balas de plata.
Gordon Hanson. Economista y catedrático de la Universidad de California en San Diego.
El autor agradece a Daniel Chiquiar, Eduardo Engel, Roger Gordon y Santiago Levy sus útiles sugerencias y comentarios.
Este texto es una versión del trabajo originalmente publicado como un documento de trabajo del National Bureau of Economic Research, NBER Working Paper No. 16470, 2010.
Traducción de Ernesto Priego
El desafío que representa para México el crecimiento de las exportaciones de China es que los dos países se especializan en productos similares.
El tamaño de China y su incremento orientado al exterior ha modificado los precios internacionales en favor de los países que producen lo que China importa y en contra de los que producen lo que China exporta. México está en este último caso, mientras que Argentina, Brasil, Chile, Colombia y Perú en el primero.
Todos los análisis sobre el crecimiento y desarrollo en México terminan pareciendo un mural de Diego Rivera, con demasiadas figuras. Quizás lo más sorprendente de la experiencia de México es que el país se haya esforzado tanto y logrado tan poco. La amplitud y profundidad de la reforma es asombrosa, pero México no tiene mucho que mostrar. El bajo rendimiento de México tiene muchas causas: mal sistema de crédito, persistencia de la informalidad, control monopólico de mercados clave, ineficacia de la educación pública. Pero no sabemos la importancia relativa de estos factores en el desempeño económico del país.
Viendo a futuro, uno esperaría que la reflexión se centre en políticas públicas que atiendan todos los factores, porque existe el peligro de plantearse políticas sectoriales sin considerar cómo interactúan los distintos sectores entre sí. Esto significa que el énfasis en buscar soluciones que sólo atienden un problema, como si eso fuera a solucionar los problemas del resto de la estructura económica, es una mala guía para pensar en futuras reformas que podrían cambiar los resultados económicos del país. En economía, como en muchos otros temas, no hay balas de plata.
Gordon Hanson. Economista y catedrático de la Universidad de California en San Diego.
El autor agradece a Daniel Chiquiar, Eduardo Engel, Roger Gordon y Santiago Levy sus útiles sugerencias y comentarios.
Este texto es una versión del trabajo originalmente publicado como un documento de trabajo del National Bureau of Economic Research, NBER Working Paper No. 16470, 2010.
Traducción de Ernesto Priego
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